新加坡的“高薪养廉”真相

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本文转载自官察室
作者 任建明
官员薪酬制度和官员选拔任用制度属于两项基础性的政府制度，对于政府管理质量和廉政建设结果均有重要影响。从全世界来看，新加坡的官员薪酬制度独具特色，也一直存有争议。其中一个争议是关于高薪养廉，赞成方认为新加坡是高薪养廉的典型，而反对方则认为这纯属 " 误读 "，甚至是 " 弥天大谎 "。
事实究竟为何呢？多年来，新加坡的国家竞争力和清廉程度在全球都名列前茅。这和它的官员薪酬制度有无关系，究竟是什么关系呢？
以 6 类职业收入为基准


新加坡 1965 年独立建国，是一个只有 50 多年历史的年轻国家。作为一个小微国家，新加坡却有着世界影响。回顾新加坡官员薪酬制度演变历史，其主要经历了 4 次大的调整，时间点分别是 1982 年、1994 年、2007 年、2012 年。
1982 年之前，新加坡官员的薪水并不高。给公务员大幅加薪是从 80 年代，尤其是从 1985 年以后才开始的。此后 20 多年，直到 2012 年止，新加坡官员工资水平总体上一路走高，甚至是世界最高。" 高薪养廉 " 的说法或误解正是在这个过程中产生的。
参照市场及社会工资水平，确定官员薪酬，是新加坡的一个传统。但成为正式制度，是 1994 年的事情。由此来看，1994 年在新加坡官员薪酬制度历史上，是一个十分重要的时间节点。
1994 年 10 月 21 日，新加坡发布相关白皮书，正式确立了官员薪酬水平与市场和社会薪资水平挂钩的基本制度框架。在该框架中，选定 6 类职业，即：银行家、会计师、工程师、律师以及制造企业和跨国公司中的中高层管理者为参照对象。另外，将特级公务员（实际涵盖政务官和事务官）中的初任部长和普通公务员中的超级 G 级公务员的薪酬确定为薪酬体系中的两个基准，分别为 MR4 和 SR9。特级和高级公务员以 MR4 为基准，普通公务员则以 SR9 为基准。
这两个基准的薪酬如何确定呢？这就要参照上述 6 类职业了，选取每类中收入最高前 4 人，共计 24 人，此 24 人年薪平均值的三分之二就是 MR4。再从这 6 类职业的所有 32 岁领薪者中，选取每类职业薪酬水平排第 15 位的人，共计 6 人，此 6 人年薪平均值即为 SR9。
但这样的算法没有持续太久。2006 年前后，新加坡公务员辞职率持续走高，为了利于政府与市场、社会竞争优秀人才，2007 年新加坡官员薪酬制度再次进行调整。
新加坡社会也间或有官员薪酬过高的意见甚至是尖锐批评，但官方从来不接受 " 高薪养廉 " 的说法，他们认为是 " 高薪引才 " 或 " 高薪抢贤 "。在 2007 年调整中，主导动机是提高官员的薪酬水平，但仍沿用 1994 年的挂钩思路，只是修改了基准薪酬的计算方法，即：放弃平均值计算法，而改用选取中位值法。
在 6 类职业中各选收入最高的前 8 人，共计 48 人，对这 48 人的收入进行排序，排第 24 位者年薪的三分之二即为 MR4。在六类职业中的所有 32 岁的领薪者中，各选收入最高的前 8 人，共计 48 人，对这 48 人的收入进行排序，排名第 15 位者的年薪即为 SR9。
据新加坡政府官方声明，经 2007 年调整，全国 95％的公务员年工资平均增加 3％到 5％，而一些工资明显低于私营部门的公务员的年工资增幅达到 13％至 33％。其中，新加坡总理年薪增长 25%，达到 310 万新元，约合 205 万美元，是当时美国总统年薪的 5 倍；部长和高级常任秘书工资增长 33%，达到 159 万新元。
一次大选引发的薪酬调整
以新加坡官员薪酬制度调整历史来看，2012 年也是另一个重要时间节点。本次调整有两个主要原因。一是社会上对官员高薪意见的持续积累；二是 2011 年议会大选中人民行动党的 " 失利 "。表面上看，人民行动党在大选中继续 " 完胜 "，赢得了全部 87 个议席中的 81 个。但丢失的 6 个议席来自于一个集选区，被工人党斩获。81 ∶ 6，远不足以说明这次选举的激烈。在最紧张的选区，人民行动党只赢了反对党 142 票。反对党所获得的 6 席，代表着近 40% 选民的支持票。
大选引发了人民行动党的深刻反思，行动之一就是调整官员薪酬制度。2012 年 1 月 10 日，新加坡政府发布《胜任且忠诚的政府的薪酬标准》白皮书。本次调整要求对政务官和高级公务员进行降薪，同时改变了薪酬标准的计算方法。最大变化在于取消将 6 类职业人员作为比较对象，而是不考虑职业类别，直接选取薪酬水平最高的 1000 名新加坡人的年薪中位值，将这一数值的 60% 确定为 MR4。2011 年的 MR4 数值为 110 万新元，这意味着次年总理年薪降到了 220 万新元，降幅达到 30%。


既然是挂钩机制，自然会有涨有落。2008 年，受世界性金融和经济危机影响，新加坡企业和社会人员薪水减少，随着基准薪酬的下降，政府各级公务员工资比 2007 年减少了 11%～19%。此外，也有发扬风格式降薪。
2020 年年初，受新冠肺炎疫情冲击，新加坡出现了 2009 年以来的首次经济衰退。2 月末，新加坡副总理兼财政部长王瑞杰宣布，新加坡总理、副总理，总统及所有部长本年度都将减薪一个月。
2012 年建立的新的官员薪酬制度一直沿用至今，而且基准年薪也基本没有变化。
薪酬制定原则：重视人才
新加坡在官员薪酬制度的制定中，始终坚持一大原则。关于这个原则有多种表述，如 " 具竞争性的薪酬 "" 高薪抢贤 "" 平衡比较机制 "" 与市场和社会工资水平挂钩 " 等。其背后的核心理念是一致的，即：确实重视人才。
官员也是重要人才，政务官和高级公务员更是社会的精英人才、稀缺人才，理应获得全社会最高的薪酬。由于新加坡是个小微国家，人力资源基数甚小，挑选到国际一流的政治和公共管理人才实属不易。这或许是新加坡政治家更加重视高官人才的特殊原因。客观地看，新加坡高度重视人才的理念，一以贯之的坚持，是确保新加坡成为世界上少有的有大国影响的小微国家的关键原因。
新加坡的影响力横跨东西方两个世界，从这个角度上看，这样的小微国家几乎只有新加坡一个。从古到今，这个世界就是大国政治，这是客观因素或硬条件所决定的。但新加坡是个例外，例外的原因只能是主观因素或软条件，其中，重视政治和公共管理人才，并以相应的薪酬制度予以支撑，应当是一个主要方面。这个做法和经验值得重视，对大国也很有启发。基于上述原则所建立的薪酬制度，必定就是弹性的、浮动的，也应当是透明公开的。
新加坡官员薪酬制度有三个突出特点。一是官大于吏。官就是政务官，包括总统、总理、部长等，经由选举产生。这部分官员实属精英，确实少而精，在新加坡也就 30 来人。吏就是事务官，或官僚阶层、公务员，经由人力资源市场聘用而来。所谓官大于吏，体现在薪酬等级表中，就是政务官的工资一定高于公务员。
另一个特点是奉献精神。根据上述原则，高级官员尤其是政务官理应获得新加坡最高薪酬，但考虑到政务官和高级公务员的奉献精神或为民服务宗旨，其薪酬都打了较大的折扣。以作为高官薪酬基准的初任部长薪酬为例，其水平并不是新加坡收入最高的 1000 人的中位值，而是打了 6 折，2012 年在全国薪酬水平排名中大约是 1400 位。
还有一个特点则是实用主义。李光耀本人自称是个实用主义者，实用主义也算是新加坡的国家哲学或立国之本。反映在薪酬等级表中，就是总理是新加坡工资最高的官员，而不是总统。从政治地位上看，总统自然是最高的，但其薪酬只是二级高级部长的等级。
在新加坡政治体制中，总统职位属于国家权力冗余设置，只有当总理出现问题、国家权力真空时，才临时接管国家权力。常态下，总统多属于荣誉职位，政治责任和工作负担并不大，因此，薪酬系数就较低。
仅靠 " 高薪 " 不能 " 养廉 "
新加坡官员薪酬制度体现了现代公私分明理念。而且，从全世界来看，只有新加坡做得比较彻底，也因此属于特例。
人们公认新加坡官员的薪酬制度属于真正的裸薪制度，就是除了正式薪酬之外，官员在职时不享有任何额外福利，卸任后也没有领退休金或获其他待遇，适用统一的社会保障制度，即中央公积金制度。
新加坡总理的住房和车子都是自己承担费用，出行乘坐商务飞机，机票自己掏钱，连保镖的费用也是总理自己负责。其他官员就更不用说了。以美国为例，总统在职福利包括免费入住白宫、免费使用 " 空军一号 " 专机，一些特别雇员的薪资也由公款支付；卸任后能获得一笔可观的退休金、安家费，全家享有免费医疗、免费办公室和公帑负担的服务人员以及安保待遇等。从这个意义上说，实现现代化，并不容易。
2009 年，李光耀在接受专访时曾说：" 所谓高薪养廉，就是政府支付部长一定薪金，让他们靠这份薪水打点自己的一切。不像在其他国家，部长虽然薪金不高，但有许多的额外津贴和优惠，就连一些最低薪的部长，他们的妻子都穿得珠光宝气，住的也是豪宅……所以，新加坡人必须决定他们是要部长领低薪，然后出现像英国议会那样的把戏，议员把伦敦和郊区其他房子的装修费都报公账，还是支付部长一笔合理的薪金，不另给津贴。那是你的薪金，你就用这笔钱去买车或买其他东西。"
新加坡官员的所有公务应酬开支都要列出来，每项账目都明明白白，民众也一清二楚。如果真能做到新加坡这样，相信绝大多数国家的老百姓都愿意接受这样的高薪制吧。
实际上，高薪养廉在新加坡并不成立。仅就薪酬数字来看，" 高薪 " 之说成立。但从官员的实际收入来看，那就不一定了。
此外，新加坡独立建国后，人民行动党第一时间就展开铁腕反腐行动，5 到 10 年，其反腐败就成功了，廉洁政治的目标已然实现。而新加坡给官员大幅加薪是 1980 年代中期以后的事情。从这两个时间线来看，实现廉洁在前，实行高薪在后，事后提出 " 高薪养廉 " 命题，并加之于新加坡，确实有悖因果逻辑。
严格地说，" 高薪 " 和 " 养廉 " 是弱因果关系，相对而言，" 低薪 " 和 " 致腐 " 的因果要更强一些。这有一些全球实证研究支持。如果能给官员实行适度的 " 高薪 "，并辅之以竞争性的官员选任制度，则 " 高薪 " 和 " 养廉 " 的因果关系会增强。如果仅实行 " 高薪 "，而没有竞争性的官员选任制度淘汰滥竽充数者、机会主义者，则完全有可能更加腐败，因为官员薪水多了，权钱交易的要价可能提高。（作者系北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任）
栏目主编：顾万全 本文作者：官察室 任建明 文字编辑：董思韵 题图来源：图虫 图片编辑：曹立媛